■违法广告利益链条
从我国相关法规来看，药品广告的管理流程理论上是相当严格的，依据《广告法》和《药品管理法》，一条药品广告必须通过省级药监部门的审批，媒体在刊播前须加以审核、把关，已刊播的广告则由工商部门负责监控，发现违法广告依法予以处罚。“违法药品广告背后的利益‘黑手’，导致了违法药品广告泛滥成灾。”在今年“两会”上，部分代表委员认为，违法违规广告的获利空间极大，风险成本太小，是导致违法药品广告屡禁不止的重要原因。
全国政协委员、南京中医药大学王旭东认为，就药品广告管理而言，涉及两部法律、三个部门规章。这种靠高密度的法规来管理一件事的做法是十分罕见的，但目前这种审批和监管职能的分离，很容易导致工作衔接及配合上出现疏漏，被不法分子钻空子。况且对于药品广告的监管，法规仍有许多不完善或不适应的地方。比如，对违法发布药品广告行为的处罚力度太小，难以起到震慑和制裁作用。
又如，依照法规，省级药品监管部门负责审查药品广告，县以上药品监管部门负责对经审批的药品广告发布情况进行检查，但县、市级药品监管部门因对审查过程不了解，或对审查标准不熟悉，且未配备专职检查人员，因此不能有效进行检查。工商部门由于对药品的特性不熟悉，且药品广告审批和备案的数量过多，无法在监督中辨认药品广告内容的真伪。省级药品监管部门虽然负责药品广告的审查，但受人力、设备、设施等条件的限制，无法做到对全省药品广告的有效监控。
“药企、广告公司和媒体实际是在一条利益链条上，如果只是处罚企业，罚款力度又不大，也不追究媒体和广告代理公司的责任，恐怕就很难解决问题。”对此，中国保健协会副秘书长贾亚光深有感触：“在虚假广告的重灾区保健品领域，好多广告播得风风火火的所谓‘保健品’其实根本就是假冒伪劣产品。”
“企业都会提前准备好几个广告方案，随时准备偷梁换柱。送审时，用规范的版本取得广告批文，然后套用这个广审号，刊登或者播出另外几个版本的虚假广告。”做广告代理的张先生无奈地对记者说，“大家都是这么做的，而且我们也愿意做医药类的——提成多。”
而另一方面，由于《广告法》规定，对查实的违法医药广告，将对广告业主和媒体处以广告费用1～5倍的罚款。所以广告刊发后，企业与刊登广告的媒体“合作”，通过伪造低价假合同来对付工商处罚的事情，也已经成了行业内的“潜规则”。
据一位媒体人士介绍，他所在的报纸每年都因医药广告被罚上百万元。但通常是能拖就拖，每被催缴一次，就象征性地交一部分。而对于广告业主来说，“早就已经把罚款算到广告成本里去了，有的甚至把对媒体的罚款也一并缴纳了”。业主和媒体还有合伙对付处罚的一招——在媒体出具的发票上，虚报广告金额，或将广告费用开成若干张发票，如将10万元的广告费开成1万元，这样即使罚款5倍，也只有区区五万元。对这样的“合作”，工商部门的查处难度很大，按照做过手脚的合同没收广告收入，一般情况，罚款还不足广告费真实收入的十分之一。更有甚者，出于利益考虑，有的媒体不仅默许广告主在“枯燥”的已审核的广告中加入“好看”的内容，还为广告的“变脸”出主意。
“按照2005年1月1日施行的《广告管理条例施行细则》，广告代理机构都应该有广告审查员，法规对这个职位的要求是‘熟悉广告法规’，但是这个职位在实际上很少起什么作用。”贾亚光说。
而广告监管部门对广告的整治也从未间断：早在1993年，国家工商局、卫生部就下发了《关于进一步加强药品广告管理的通知》，其后有关部门又三令五申，下发“反误导，打虚假”、“规范医疗广告活动，加强医疗广告监管”等通知和进行专项整治活动。2004年，国家工商总局接连出台了3个文件，要求对违法药品广告加强监测，严厉查处。然而，由于职能、技术手段不衔接等原因，各地药监部门监测到的违法药品广告十分有限，最终真正“查死”的比例就更小。
“其实对于虚假违法药品广告，真的是老百姓反对，政府关注。”和许多同行一样，南京市食品药品监督管理局副局长华文对于违法药品广告的监管也是有点“头疼”，“对于违法广告，我们只能监测，然后把虚假药品广告以‘案件移送书’的形式移送工商部门进行查处，执行起来确实有点力不从心。”